日前，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)普通公路勘察設(shè)計和建設(shè)管理工作的指導(dǎo)意見》(交公路發(fā)〔2022〕71號，簡稱《指導(dǎo)意見》)。為便于有關(guān)單位更好地理解相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好貫徹落實(shí)工作，部公路局副局長王太就《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了解讀。
《指導(dǎo)意見》編制的背景和目的是什么？
王太：
《指導(dǎo)意見》主要是在新的發(fā)展階段，針對普通公路的特點(diǎn)，指導(dǎo)規(guī)范勘察設(shè)計和建設(shè)管理工作，推動普通公路高質(zhì)量發(fā)展。普通公路是相對于高速公路而言的，包括普通國省干線公路和農(nóng)村公路，具有覆蓋范圍廣、服務(wù)人口多、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，是公路網(wǎng)絡(luò)的主體和基礎(chǔ)。與高速公路相比，普通公路更加貼近群眾，貼近民生，承擔(dān)著服務(wù)交通出行“最后一公里”的重要使命。近年來，我國普通公路發(fā)展迅速，普通國省干線公路通車?yán)锍堂磕暝黾映^1萬公里，總里程達(dá)到76.3萬公里，廣泛連接全國縣級及以上行政區(qū)、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐及旅游景區(qū)，其中二級及以上公路比例達(dá)到71%;農(nóng)村公路年均增長超過9萬公里，總里程達(dá)446.6萬公里，實(shí)現(xiàn)了具備條件的建制村通硬化路的宏偉目標(biāo)，為脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
在普通公路快速發(fā)展過程中，各級交通運(yùn)輸主管部門不斷加強(qiáng)工程勘察設(shè)計和建設(shè)管理，設(shè)計水平和工程質(zhì)量不斷提高。“十三五”期，部先后出臺了綠色公路、品質(zhì)工程、服務(wù)設(shè)施提升、“四好農(nóng)村路”等政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地積極打造示范工程、標(biāo)桿工程，取得了良好成效。與此同時，普通公路項(xiàng)目多、地域廣、建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，容易出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。普通公路建設(shè)管理以地市和縣為主實(shí)施，統(tǒng)籌指導(dǎo)相對較弱。有的項(xiàng)目管理不夠規(guī)范，報批程序不嚴(yán)，有的尚未完全實(shí)現(xiàn)建管分離，未能充分發(fā)揮監(jiān)管職能。與高速公路等重大項(xiàng)目相比，部分普通公路勘察設(shè)計相對薄弱，設(shè)計深度和設(shè)計文件質(zhì)量不高，方案針對性不強(qiáng)。施工水平不高，工程小而散導(dǎo)致施工集約化程度不高，現(xiàn)場施工管理能力與高質(zhì)量發(fā)展新要求尚有差距。
為進(jìn)一步加強(qiáng)普通公路新、改建工程勘察設(shè)計和建設(shè)管理，確保工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資效益，促進(jìn)普通公路高質(zhì)量發(fā)展，打造一流公路基礎(chǔ)設(shè)施，部公路局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織起草了《指導(dǎo)意見》。
立足新發(fā)展階段，《指導(dǎo)意見》對普通公路建設(shè)的總體要求是什么？如何落實(shí)？
王太：
《指導(dǎo)意見》明確了普通公路建設(shè)的總體要求，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格基本建設(shè)程序和“四項(xiàng)制度”，落實(shí)各方責(zé)任，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，提升工程質(zhì)量、安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保水平。前期階段是項(xiàng)目決策論證的關(guān)鍵階段，公路是分段建設(shè)、成網(wǎng)運(yùn)行的，需要著眼全局統(tǒng)籌路線走廊、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建養(yǎng)時序等問題，省級交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)國省道前期統(tǒng)籌，縣級交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)農(nóng)村公路前期統(tǒng)籌。近期，要著重加快推進(jìn)省際(區(qū)域間)待貫通路段和瓶頸路段的建設(shè)改造。公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，一旦實(shí)施具有不可逆性，必要的建設(shè)程序是保證科學(xué)決策和實(shí)施效果的前提。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各階段論證報批工作，同時對符合條件的農(nóng)村公路可以施行簡易審批�！吨笇�(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)合理確定普通公路技術(shù)等級和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是盡量論證優(yōu)先利用既有公路，一方面節(jié)省投資和占地，避免對山體和自然環(huán)境造成更大影響，另一方面也發(fā)揮老路更加貼近村鎮(zhèn)的優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)服務(wù)功能;對于局部困難路段，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范加強(qiáng)論證，強(qiáng)化安全保障措施。此外，公路投資要避免只重視路面和綠化的誤區(qū)，完善排水設(shè)施、防護(hù)工程和安全設(shè)施，提高抗災(zāi)能力，確保安全耐久;避免將公路行政等級與技術(shù)等級直接掛鉤，尤其是農(nóng)村公路更要因地制宜，不宜片面追求過高的技術(shù)等級。
《指導(dǎo)意見》對勘察設(shè)計提出了哪些要求、主要解決什么問題？
王太：
理念是先導(dǎo)、設(shè)計是龍頭。普通公路建設(shè)理念和勘察設(shè)計水平雖然總體向好，但仍存在一些問題：投資規(guī)模相對較小、設(shè)計費(fèi)用不高，市場吸引力不強(qiáng)。在環(huán)境協(xié)調(diào)、服務(wù)功能等方面還需要加強(qiáng)，有的路段實(shí)際運(yùn)行速度偏低。對普通公路勘察設(shè)計重視程度不足，論證調(diào)查不夠充分，內(nèi)部審核把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)計方案的針對性和創(chuàng)造性有待加強(qiáng)。一些山區(qū)項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)把握不合理，設(shè)計精細(xì)化不足，存在大填大挖的現(xiàn)象，有的對原路調(diào)查評價不充分，老路利用率低。由于普通公路主要由市、縣具體實(shí)施，有的地方技術(shù)力量相對薄弱，制約了整體設(shè)計水平的提升。
一是規(guī)范市場準(zhǔn)入。
為此，《指導(dǎo)意見》重點(diǎn)圍繞落實(shí)勘察設(shè)計主體責(zé)任、強(qiáng)化設(shè)計管理與審查等提出要求：要求依法依規(guī)選擇熟悉同類工程、具備較好現(xiàn)場服務(wù)能力的優(yōu)秀勘察設(shè)計單位，不得設(shè)置壁壘，不提明顯高出工程實(shí)際需要的要求，倡導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，鼓勵小型項(xiàng)目打包招標(biāo)。要求勘察設(shè)計單位健全內(nèi)部質(zhì)量控制體系，設(shè)計成果要簽署齊全、終身負(fù)責(zé)，設(shè)計變更涉及設(shè)計深度等問題的要先明確有關(guān)責(zé)任;支持勘察設(shè)計單位依據(jù)合同自主開展設(shè)計和評估論證，任何人不得強(qiáng)行要求更改設(shè)計方案、降低設(shè)計安全水平。特別是要重視勘察和基礎(chǔ)資料收集工作，編制勘察工作大綱，勘察成果經(jīng)驗(yàn)收后提供設(shè)計單位，勘察與設(shè)計要緊密結(jié)合，避免“兩張皮”。規(guī)范審查流程，突出基礎(chǔ)資料、老路利用、結(jié)構(gòu)驗(yàn)算、安全設(shè)施、排水系統(tǒng)等審查重點(diǎn)，減少后期變更，提高工程安全耐久性和投資效益。
《指導(dǎo)意見》對建設(shè)管理提出了哪些針對性措施、規(guī)范了哪些事項(xiàng)？
王太：
我國公路建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展，建立了較為完備的制度體系。但由于普通公路體量小、分散、建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，有的項(xiàng)目管理能力偏弱，施工力量不強(qiáng)，施工標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，建設(shè)水平容易產(chǎn)生波動�！吨笇�(dǎo)意見》鼓勵推行大標(biāo)段招標(biāo)、項(xiàng)目群“打捆”招標(biāo)、“代建+監(jiān)理”招標(biāo)、設(shè)計施工總承包等承發(fā)包方式，吸引有實(shí)力的大型單位，提高工程管理能力。
《指導(dǎo)意見》要求建設(shè)單位根據(jù)工程實(shí)際和批復(fù)的工期，合理確定設(shè)計周期和施工工期;加強(qiáng)合同履約管理與考核、評價，強(qiáng)化造價管理;做好信息公開，主動接受監(jiān)督。特別是要及時完成驗(yàn)收，重點(diǎn)核查批復(fù)執(zhí)行情況和相關(guān)設(shè)施是否同步建成，邊通車邊改造項(xiàng)目完工后立即開展驗(yàn)收工作;驗(yàn)收情況納入計劃執(zhí)行考核。
為了促進(jìn)農(nóng)村勞動力就業(yè)，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，《指導(dǎo)意見》提出鼓勵吸納農(nóng)民工參與公路建設(shè)，在小型公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣以工代賑，要求依法保障農(nóng)民工合法權(quán)益。
《指導(dǎo)意見》對提升普通公路管理水平有何要求、側(cè)重哪幾個方面？各地、各有關(guān)單位重點(diǎn)抓什么？
王太：
為明確工作抓手，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“四個提升”，即“提升公路建設(shè)理念、提升勘察設(shè)計水平、提升工程建造水平、提升項(xiàng)目管理水平”。
提升公路建設(shè)理念。
要求合理確定方案和技術(shù)指標(biāo)，注重生態(tài)景觀，加強(qiáng)廢舊材料循環(huán)利用;完善配套設(shè)施、服務(wù)功能、智慧感知系統(tǒng)等。特別是加強(qiáng)普通國省道平面交叉口“平改立或渠化設(shè)置”及特殊路段改造提升，這是在總結(jié)浙江省近年來普通國省道提標(biāo)、提速、提質(zhì)“三提工程”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確普通國省道安全、快速、高效的功能目標(biāo)。
提升勘察設(shè)計水平。
各地可結(jié)合本地區(qū)普通公路建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)，認(rèn)真研究普通公路勘察設(shè)計工作，研究提升設(shè)計質(zhì)量的針對性舉措，包括但不限于：編制典型專業(yè)工程通用圖和設(shè)計要點(diǎn);統(tǒng)籌前期工作，依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃及早做好項(xiàng)目儲備，避免設(shè)計周期不足;加強(qiáng)基礎(chǔ)資料收集，特別要重視防洪排水設(shè)計，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力。
提升工程建造水平。
施工標(biāo)準(zhǔn)化工作在公路建設(shè)領(lǐng)域已具備較好的基礎(chǔ)，對于提升建設(shè)施工管理水平等發(fā)揮了重要作用。針對普通公路相對分散的特點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》提出結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，因地制宜推行混凝土集中拌和、材料集中加工、構(gòu)件集中預(yù)制、信息集中管控和智慧工地建設(shè)。針對邊通車邊施工項(xiàng)目，強(qiáng)化臨時安全設(shè)施規(guī)范化設(shè)置，提升施工路段安全保障水平。
提升項(xiàng)目管理水平。
項(xiàng)目法人的管理水平?jīng)Q定了工程建設(shè)的水平，項(xiàng)目管理專業(yè)化是現(xiàn)代工程管理的基本要求之一�！吨笇�(dǎo)意見》要求普通國省道項(xiàng)目規(guī)范現(xiàn)場建設(shè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，農(nóng)村公路項(xiàng)目要明確項(xiàng)目法人并由具備技術(shù)管理能力和經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行管理，逐步實(shí)行建管分離。PPP項(xiàng)目可以根據(jù)合同創(chuàng)新監(jiān)理體制、檢測工作流程，完善設(shè)計變更程序，設(shè)計施工總承包項(xiàng)目要加強(qiáng)設(shè)計審查和變更管理。
《指導(dǎo)意見》如何落地，有何保障措施？
王太：
交通運(yùn)輸部從落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、完善保障機(jī)制、鼓勵試點(diǎn)示范四方面提出了保障措施。
一是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。
為發(fā)揮地方積極性，一些地方不同程度下放了普通國省干線公路建設(shè)管理權(quán)限。《指導(dǎo)意見》要求進(jìn)一步明確普通國省干線公路建設(shè)管理責(zé)任分工，強(qiáng)化對市、縣交通運(yùn)輸主管部門的指導(dǎo)。
二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。
提出各級交通運(yùn)輸主管部門根據(jù)職責(zé)分工加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督檢查，推動將普通公路建設(shè)納入政府目標(biāo)考核體系。部將加強(qiáng)對普通公路項(xiàng)目的督查抽檢，加大管理力度。
三是完善保障機(jī)制。
良好的建設(shè)環(huán)境和要素保障是保證項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件�！吨笇�(dǎo)意見》提出推動建立政府主導(dǎo)、部門參與、多方聯(lián)動的建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)資金、土地、建筑材料等要素資源，協(xié)同做好前期工作及征地拆遷、路域環(huán)境整治等工作，保障良好的建設(shè)環(huán)境。
四是鼓勵試點(diǎn)示范。
鼓勵各地將普通公路建設(shè)“四個提升”納入交通強(qiáng)國試點(diǎn)，要求將試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況及時報部。部公路局加強(qiáng)指導(dǎo)跟蹤，適時組織開展普通公路勘察設(shè)計和建設(shè)管理交流工作，對試點(diǎn)示范優(yōu)異地區(qū)和項(xiàng)目予以通報表揚(yáng)。
